关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革工作的指导意见

近年来，我省选择部分乡村开展“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革试点工作，取得了明显成效。实践证明，“三变”改革有利于激活农村发展要素，加快培育农村经济新动能；有利于推进农业结构调整，加快现代农业建设；有利于壮大集体经济，加快农民脱贫致富步伐。推进“三变”改革是当前深化农村改革的重要任务，是增加农民收入的重要途径，是实施乡村振兴战略的重要举措。根据省委、省政府部署，为进一步推进“三变”改革工作，提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记视察安徽重要讲话精神，以实施乡村振兴战略为引领，以深化农村集体产权制度改革为主线，以增加农民收入为目标，以发展多种形式的合作与联合为纽带，有力有序推进农村“三变”改革，进一步解放和发展农村生产力，进一步推进绿色发展，为实现农业强、农村美、农民富拓展新的路径。

（二）基本原则。

1．因地制宜，分类指导。从实际出发，加强分类指导，根据各地的优势条件，科学民主地确定“三变”改革的内容和实施重点。充分发挥地方主观能动性，切实维护农民群众根本利益，切实尊重农民、集体以及参与改革的经营主体意愿，不搞强迫命令。

2．政府引导，市场运作。强化政策扶持和路径引导，把握改革方向，提高改革实效。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效盘活城乡要素资源，实现产业发展有市场、生产经营有收益、农民集体有分红、生态环境有改善。

3．稳步推进，鼓励创新。坚持先易后难，循序渐进，稳步实施。“三变”改革既要按程序、分步骤地审慎推进，又要鼓励积极探索、大胆创新，靠改革破解难题，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。

4．依法依规，风险可控。坚持运用法治思维和法治方式推进改革，注重改革的系统性、整体性、协同性，做到合法、合规、合理。加强风险防控，确保集体资产不流失、农民权益不受损，真正让改革成果惠及农民。

（三）目标任务。认真总结前期试点经验，进一步扩大“三变”改革实施范围。鼓励有基础、有条件、农民群众有意愿的地方开展“三变”改革，支持基础较好、积极性较高的地区实施“三变”改革整县推进，原则上每个市至少选择1个县（市、区）开展整县推进工作，力争经过2－3年的努力，使“三变”改革在涉农县（市、区）实现乡镇全覆盖。

二、改革内容

（一）资源变资产。主要将集体拥有的资源要素和闲置的房屋、设备等作为入股资产，通过股份合作的形式进行开发经营，增加集体和农民收入。在具体操作中，重点对尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、园地、“四荒”（荒山、荒地、荒坡、荒滩）、水面等资源进行清查核实，评估作价，入股到家庭农场、农民合作社、涉农企业等经营主体，按合同约定获得收益分红。对一些闲置或低效利用的集体经营性资产，包括集体兴建或购置的房屋、具有经营价值的各种建筑物和机械设备，以及财政资金投入但划归集体所有的经营性资产，通过清查核实、确定权属关系之后，折价入股经营主体，按合同约定获得收益分红。

（二）资金变股金。主要将各级财政投入到农业农村的发展类、扶持类资金（救灾和打卡到户的补贴类资金除外），在符合政策要求、不改变资金使用性质和用途的前提下，量化为村集体和农民持有的资金，入股经营主体，获得股份收益。在具体操作中，重点将投入到农村的财政涉农项目资金和村集体申请到的财政专项扶持资金，量化为村集体持有的资金，集中投入到经济效益好、发展前景广、具有法人资格的农业经营主体，按合同约定获得收益分红。对建档立卡的贫困户，在尊重其意愿的前提下，引导贫困户将财政扶贫到户资金，投入到效益较好的经营主体，确定贫困户持有股份比例，并按合同约定获得收益分红。

（三）农民变股东。主要在自愿的基础上，鼓励和引导农民以土地（林地）承包经营权、住房财产权（包括宅基地使用权，但不包括地上无房屋的宅基地使用权），以及自有大中型农机具、资金、技术、无形资产等生产要素，通过协商或者评估折价后，投资入股经营主体，按合同约定获得收益分红。在具体操作中，重点发展多种形式的土地（林地）股份合作，组织农民以承包土地经营权、林地经营权等入股农业经营主体，让农民作为股东获得收益分红。在生态条件较好、人文资源丰富的地区，组织农民盘活闲置房屋资产，以住房财产权入股，通过组建股份合作社等形式，发展休闲农业与乡村旅游，增加农民收入。在有经营性资产的村，通过实施股份合作制改革，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产占有、收益等权能，增加集体成员分配收入。

三、重点环节

（一）开展清产核资。以村（组）为单位，对集体资源资产资金进行全面清查。清产核资结果经民主程序确认后，按照资源性资产、经营性资产、非经营性资产和流动性资产（资金）以及财政支持的涉农项目资金等类别，分别进行登记造册，建立台账，摸清可变资源资产资金存量。

（二）选准发展产业。坚持市场导向，立足资源禀赋、区位条件等，因地制宜选择适合本地发展的特色优势产业。在此基础上，编制产业规划，组织专家论证，按照规模化、集约化、产业化的要求，择优选择一批市场前景好、发展有基础、带动力强的优质项目，作为“三变”改革的对接项目。

（三）培育承接主体。根据产业发展项目，采取内引外联、扶持培育等方式，引入一批规模大、实力强、信誉好的龙头企业、合作社等，作为承接“三变”改革的经营主体。鼓励和支持本地工商企业以及村集体经济组织、返乡下乡人员创办农业企业等，参与农村“三变”改革。

（四）开展股份合作。参与“三变”改革各方，在协商一致的基础上，确定合作项目、合作方式、合作股份、利益分配方式及违约责任等，依法签订合作协议，搭建合作平台，建立股份化的合作经营机制和利益联结机制，规范出资者、经营者以及各类股东之间的利益关系。

（五）推进项目建设。制定项目实施方案，确定建设内容、规模和周期，明确分工协作和权利责任，持续做好项目实施各个环节的跟踪服务，督促各方按时间节点稳步推进项目实施。项目建设完成后，组织有关人员，按照规定、程序、标准等，对项目进行验收，做好总结评估工作。

（六）实施收益分配。在项目运营产生收益前提下，根据合同或协议规定，按照入股各方约定的分配比例进行收益分配。村集体获得的股权收益，应通过民主程序，确定使用方向和再分配比例，可以探索将集体收益按照一定比例用于集体留存、股东分红和滚动发展。

四、配套措施

（一）加快农村产权确权登记颁证工作。明晰农村产权、做好登记颁证是实施“三变”改革的前提。在基本完成农村承包地确权登记颁证工作的基础上，加快推进农村其他相关产权，包括农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、农民房屋所有权、小型水利工程产权以及其他不动产的确权登记颁证工作，进一步厘清农村资源资产的产权关系，做到归属清晰、登记详尽、发证到位、权能完整。（牵头责任单位：省国土资源厅、省水利厅、省农委、省林业厅；配合单位：各市、县人民政府）

（二）加快农村产权流转交易市场建设。未建立农村产权流转交易市场的市、县，可依托当地公共资源交易平台加快建设，认真落实市场建设与运营补贴政策，力争到2018年底基本实现涉农县（市、区）全覆盖。加强农村产权流转交易管理，完善流转交易规则和流程，建立流转交易监督机制，保障农村产权流转交易依法有序、规范透明。建立符合实际的农村产权评估制度，规范农村产权价值评估行为。鼓励采取协商方式评估作价，也可通过社会中介组织进行价值评估。（牵头责任单位：省农委；配合单位：省发展改革委、省财政厅、省林业厅，各市、县人民政府）

（三）稳步推进农村集体资产股份合作制改革。农村集体资产股份合作制改革与农村“三变”改革相互联系、相互促进，各地要有机结合，统筹推进。有条件的地方，可先推行集体资产股份合作制改革。通过开展清产核资，摸清集体家底，核实存量资产，厘清产权关系；通过界定集体经济组织成员，完善集体所有制，赋予农民财产权利；通过健全集体经济组织，完善集体经济管理机制，搭建集体经济发展平台，为实施“三变”改革奠定制度基础。（牵头责任单位：省农委；配合单位：省民政厅、省财政厅，各市、县人民政府）

（四）建立健全风险防控机制。各地要及时科学研判，建立有效的防范机制。加强农民权益保护，强化民主管理、民主决策及对经营主体的监督，公开“三变”改革的全过程，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权。强化承接主体、村集体和农户的契约责任，合理设置股权分配比例，提倡采取保底收益加分红的方式，使集体和农民稳定获取收益。完善风险规避措施，发挥保险功能作用，提高“三变”承接主体的抗风险能力。（牵头责任单位：省农委、省民政厅、安徽保监局；配合单位：省财政厅，各市、县人民政府）

五、政策扶持

（一）加强财政税收支持。积极推行“大专项+任务清单”涉农资金管理模式改革，充分赋予市、县统筹使用涉农资金的权力。制定财政资金变股金的操作办法，通过“资金改股金、拨款改股权、无偿改有偿”等方式，推动财政支农资金变股金。落实支持农业生产、农民专业合作社和小微企业的税收优惠政策，符合条件的“三变”承接主体均可享受。“三变”承接主体取得的中央财政补贴、保险赔付，不征收增值税。（牵头责任单位：省财政厅；配合单位：省国税局、省地税局，各市、县人民政府）

（二）加强用地用电支持。“三变”承接主体发展设施农业涉及的生产设施用地、附属设施用地以及从事规模化粮食生产所必须的配套设施用地，按农用地管理。实施“三变”改革的县（市、区）在年度建设用地指标中可单列一定比例，专门用于“三变”承接主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。允许城乡建设用地增减挂钩指标优先用于保障“三变”承接主体建设用地需求。符合有关政策规定的“三变”承接主体发展农产品初加工用电，执行农业生产电价。（牵头责任单位：省国土资源厅、省物价局；配合单位：各市、县人民政府）

（三）加强金融支持。支持银行业金融机构单列“三变”改革专项信贷计划。建立“三变”承接主体信用评价体系，对经营管理比较规范、收益相对稳定的承接主体，开展信用评级与授信。创新“三变”承接主体抵押方式，推进农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押贷款试点，推动大型农机具、厂房、渔船抵押贷款，开发林木所有权、茶园果园经营权、旅游设施经营权以及仓单、订单、保单、应收账款等抵押方式。支持省农业信贷担保公司等政策性融资担保机构为“三变”承接主体提供融资担保。鼓励“三变”承接主体在省区域性股权托管交易中心“农业板”挂牌，推动具备条件的在“新三板”挂牌，在创业板、中小板、主板上市，在各类场所发行债券。（牵头责任单位：省政府金融办；配合单位：安徽证监局、人民银行合肥中心支行、省担保公司，各市、县人民政府）

（四）推动农业保险转型升级。支持各地围绕“三变”改革，加大对农业保险的支持力度，增加保费补贴品种，扩大地方优势特色农产品保险覆盖面。开展“基本险+大灾险（补充险）+商业险”三级农业保险试点，推进落实农业保险保额覆盖直接物化成本和新型农业经营主体经营成本。继续实施特色农业保险省级财政以奖代补政策。支持“三变”承接主体开展农产品收入保险、价格指数保险试点。（牵头责任单位：省财政厅；配合单位：省政府金融办、安徽银监局、安徽保监局，各市、县人民政府）

（五）加强人才支撑。结合新型职业农民培训，重点培育“三变”承接主体经营管理人员。鼓励科研人员到“三变”承接主体任职兼职，完善知识产权入股、参与分红等激励机制。支持科研院所和高等院校到“三变”承接主体建立实训、研发基地，派专家进行技术指导，为“三变”承接主体提供人才及技术支撑。（牵头责任单位：省农委、省人力资源社会保障厅；配合单位：省民政厅，各市、县人民政府）

六、加强领导

（一）加强组织领导。“三变”改革涉及面广，政策性强，关系集体、农民多方利益，是一项复杂而细致的工作。各级党委、政府要高度重视，加强领导，细化措施，精心组织实施。要建立党政领导负总责、有关部门分工协作的领导体制和工作机制，统筹推进“三变”改革工作。要认真制定“三变”改革工作方案，明确改革的方向路径，层层压实工作责任，确保改革有序推进。要把“三变”改革纳入县（市、区）和乡镇政府年度目标管理绩效考核内容，加大考核指标的评分权重。要加强县乡农经管理体系建设，充实基层队伍和指导力量，安排专项工作经费，保障“三变”改革顺利开展。

（二）强化协调配合。各地要从实际出发，认真梳理改革事项，层层分解落实任务，明确各级各部门工作职责，建立目标管理责任制。要充分发挥各职能部门作用，加强政策扶持和协调配合，及时帮助解决改革中出现的问题，形成上下联动、合力推进的工作局面。要把“三变”改革与农村集体资产股份合作制改革、农村土地制度改革和农村经营体制改革等有机结合起来，不断释放改革的综合效应。

（三）加强宣传培训。广大农民的参与和支持是推动“三变”改革的决定性因素。各地要采取多种形式加大宣传力度，让农民群众充分了解改革的目的意义、政策程序和权利责任，充分调动他们参与改革的积极性和主动性。要充分发挥新闻媒体作用，报道先进典型，加强舆论引导，营造良好的改革氛围。要加强业务培训，编写通俗易懂的政策宣传材料，采取培训班、现场会等形式，对基层干部和工作人员开展政策法规和操作培训，指导改革工作有序推进。

（四）加强督查总结。各地要根据工作进度安排，分步骤、分阶段地开展检查和督查，推动各项改革措施的落实。要建立改革实施情况定期上报制度，对改革中反映的问题，深入调查，认真分析解决。要加强工作总结，及时提炼改革中创造性的做法和经验，对于具备推广条件的成熟经验，尽快制定措施加以推广实施。省里将选择部分县（市、区）作为“三变”改革重点联系单位，探索各具特色的改革模式和实施路径。各市要将“三变”改革工作情况特别是整县推进情况，分别于每年6月底和12月底前形成总结报告报送省委、省政府。